国际货币基金组织份额制亟待改革

张锐（中国市场学会理事、经济学教授）

中国(guó)人民(mín)银行行长潘功胜日前参加(jiā)国际货币基(jī)金组织（IMF）在美(měi)国华(huá)盛顿特区召开的第49届国际货币与金融委(wěi)员会（IMFC）会议时(shí)表(biǎo)示，IMF的份额占比调整对于基金组织治理、代表(biǎo)性(xìng)和合法性都至关(guān)重要，各方应合作推动基金组织份额改革，尽快就新的份额公式达成共(gòng)识(shí)，为实现份额占比(bǐ)调整奠定基(jī)础(chǔ)。据悉，连同博鳌亚洲论坛2024年年会上的发言，潘(pān)行长已是不到1个月的时间两(liǎng)次重(zhòng)申上述观点(diǎn)。

第(dì)二次世界大战后，美国牵头创建了布雷顿森(sēn)林体系，其中IMF和世界(jiè)银行就是该体系的两大国际金(jīn)融支柱。虽然在(zài)上世纪70年代布雷顿森林体系解体，但(dàn)IMF却保存了下来。按照《国际货(huò)币基金组织协定》，IMF的职责是监察货币汇(huì)率和各国(guó)贸易情况，当成员国陷入国际收支不平(píng)衡时，便通过(guò)提供中短期贷款满足成员国的融资需求，改善国(guó)际收支失衡问题，同时IMF可以(yǐ)向成(chéng)员国提供技术援(yuán)助(zhù)，帮(bāng)助(zhù)各(gè)国加强政策设计和提高政策运筹能力。为此，IMF创建了(le)特别提款权（SDR）制度，SDR根据会员国(guó)认缴的份额组(zǔ)成资金池，成员(yuán)国在遭遇贸易赤字时，可以将自己账户中的SDR部分或全部(bù)兑换成可自由使用的(de)外(wài)汇，也可以将账户(hù)下(xià)的SDR转入一般资源账户，以用来(lái)偿(cháng)债或支付贸(mào)易付(fù)款(kuǎn)与特定贷款等(děng)，还可与黄金、自由兑换货(huò)币一样(yàng)充当国际储备。

作为全球性与多边性的国(guó)际(jì)金(jīn)融机构，IMF截至目前已(yǐ)有成员国190个，每个成员国都在(zài)该组织中有一(yī)个配额(é)或者份额，份(fèn)额以百分比计算，决定着(zhe)成员(yuán)国对IMF的贡(gòng)献，同时反映(yìng)出其(qí)在IMF中的投票权重以(yǐ)及获得紧急(jí)融资规模的大小，因此，IMF在性质上就是一个以份额为基础的国际金融机(jī)构。在份额缴纳方式上，IMF要求会员国25%以黄金或可兑换成黄金(jīn)的货币缴纳(nà)，其(qí)余则以本国(guó)货币缴纳(nà)，最终汇总后(hòu)以SDR来计值，其中成员国的GDP在SDR占50%的权重，开放度占30%的权重，经济波动性占(zhàn)15%的权重，国际储备占(zhàn)5%的权(quán)重。作为占比最大的指标，GDP的60%是(shì)按(àn)市价计算(suàn)，40%则(zé)基于购买(mǎi)力平价计算。

全面(miàn)地分析(xī)，虽然IMF的资金池中有一部分来自市场发债融资，同时近年来IMF也开发出(chū)一些新的融资工具，如(rú)半永久性的新借(jiè)款(kuǎn)安排和临时(shí)性的双边(biān)借款安排等，但不是融(róng)资(zī)额度有限，就(jiù)是(shì)稳定性(xìng)较差，同时所融资金也远远(yuǎn)不(bù)能满足市场需求(qiú)，这样，成员国的(de)出资份额继(jì)续保持IMF主要资金来源的地位。当然，由于份额配比调整的(de)滞后性等(děng)多种因素的影响(xiǎng)，IMF基于份额(é)的可贷资金占(zhàn)比近年来不断下降(jiàng)，目前已(yǐ)降至总可贷资金的40%左右。显然(rán)，及时的份额调整直接(jiē)关(guān)乎着IMF资金池是否(fǒu)充实无忧，也左右着IMF的危机救助以及(jí)维护全球(qiú)金融稳定(dìng)的实(shí)力(lì)与能力。

对于成员国而言，在(zài)IMF票权份额的分配由“基本票+份额票”组成，其(qí)中每个成员国可获250张基本票，份额(é)票则对应(yīng)着上述的SDR各项权重指(zhǐ)标，而在(zài)投票机制上，采取“基本票+份额票”的表决权机制，其中最(zuì)重(zhòng)大事务(wù)须85％有效多数通过，重大事务要(yào)求70%有效多数通过。按照规定，IMF至(zhì)少每五年进行一次配额审查，并根据全球(qiú)经济格局变化进行相应调整。这种制(zhì)度(dù)安排的初始目的在于，倒逼成员国加(jiā)快经济发展，提升经济的开放程度，维护(hù)货(huò)币价值的稳定，进而形成支撑全球经济与金融稳(wěn)定的强大(dà)合力。但(dàn)回过头(tóu)去看，由于IMF中原始优(yōu)势力量的影响，成员国份额的调(diào)整其实并没有按照约定时间进行(xíng)，围绕着份额调整的国际呼声也连绵不断，国际货币基金组织的有效性与合法性(xìng)也(yě)反复遭(zāo)到质疑与诟病，正是如此(cǐ)，在由份(fèn)额与治理改革、监督改(gǎi)革、融资能(néng)力与融资(zī)方式改(gǎi)革(gé)以(yǐ)及特别(bié)提款权改革等(děng)IMF“一揽子(zi)”改(gǎi)革构(gòu)成中(zhōng)，份额与治理改革被(bèi)称为“IMF悬崖(yá)”。

资料显示，截至目前IMF仅在2006年与2010年进行了两轮份额变革，前一次改革中(zhōng)IMF在增资扩股的同时扩张了基(jī)本票权(quán)，且发(fā)达国家向(xiàng)新兴市场国家转移(yí)了4.9%的投票权，使得后(hòu)者(zhě)票权比重(zhòng)升至39.5%；相比第一次调整，第二次的(de)变革力(lì)度要大一些。此次改革后，有约6%的份额向新兴市场和(hé)发展中国家转移，特别是中国份额占比从3.996%升至6.394%，排(pái)名从第六位跃居第三位，仅次(cì)于美(měi)国(guó)和日本，同时，巴西、俄(é)罗斯、印度都上(shàng)升到前十位(wèi)。但值得注意的是，2010年的(de)份额结构调(diào)整是在两个欠发达的(de)欧洲国家(jiā)向新(xīn)兴经济体(tǐ)转移生活真快乐份额实现的，美国的投票权依(yī)然稳定在16.8%，也(yě)就是说继(jì)续保(bǎo)持着超过15%的重(zhòng)大决策否决权。

作为每5年进行一次份额总检(jiǎn)查的既定动(dòng)作，去年年底IMF理(lǐ)事会以92.86%的赞成(chéng)票(piào)批准了增(zēng)加(jiā)份额的决(jué)议，根(gēn)据决议，成(chéng)员国将(jiāng)以50%等比(bǐ)例提高各自缴纳的份额，并在2024年年底之前完成，由此，IMF的总份额资源将(jiāng)达(dá)约9600亿美元，相当于提高至7157亿SDR。的确，除了自身的“粮仓”有所充盈外，过(guò)去两年中以美(měi)联储为首的发达国家中央银(yín)行(xíng)采取了强力度的货币紧缩政策，带动了全球利率(lǜ)的上升，随之而来的全球融资条件紧缩，又提高了融资成本，加剧了国际金融市场动荡，全球高通(tōng)胀和高(gāo)债(zhài)务风险不断演化，给发展中经济体和低(dī)收入国家的金融稳定性带来严峻挑战。在这(zhè)一背景下，IMF增资有助于满足成员国的融资需求，提(tí)升对全球经济及脆弱国家经(jīng)济增长的支持能力。但值(zhí)得强(qiáng)调的是，本次份额的变化只(zhǐ)是表(biǎo)现为成员国的无差别增资，尚未涉及份额(é)重新分配和份(fèn)额公式调整等议题，而这些敏感问题的解(jiě)决，国际舆论寄希(xī)望于下一轮份额的总检查。

事实上，距离2010年的份额调整(zhěng)，时间上已(yǐ)经过去了14年之(zhī)久，其间全球经济格局发生了巨(jù)大(dà)变化，不同经济体的经济力量格(gé)局也远非以前，按照(zhào)现有IMF份额公式，目(mù)前(qián)IMF成员国的代表性存在被高估或低估(gū)的情况，其中，代表性被低(dī)估的成员国(guó)占成员国总数的41%，主要是(shì)新(xīn)兴市场和发展中(zhōng)国家，具体说来至少25个成员(yuán)国存在(zài)经(jīng)济实力和在IMF中的话语权和代表性严(yán)重不匹配的矛盾。另一方面，虽然IMF几轮增资(zī)后发展中(zhōng)国家的基本(běn)票权总体上得到扩张(zhāng)，但随着增资扩股的实施，基本票权的占比却从(cóng)最初的11.3%降到目前的5.5%，如此低微占比使表(biǎo)面上代表公平分配的基本票权在决策时(shí)几乎毫无意义(yì)；而最为重要的是，论整体票(piào)权，发达(dá)国家在IMF中占比依然要比新兴市场国家高出15.4个百分点，其(qí)中美国所(suǒ)拥有的投票(piào)权比(bǐ)重(zhòng)依(yī)然确保了它对(duì)最重大(dà)事务的“一票否决”权，同时美欧加(jiā)起来的票权比(bǐ)重超(chāo)过了30%，同(tóng)样对重大(dà)事务(wù)可行使 “一票(piào)否决”权。

尤其不得不面对(duì)的是(shì)，在(zài)IMF的治理结构中，作为(wèi)最高决策机构理事(shì)会的掌控(kòng)人，长(zhǎng)期(qī)由美国公民或欧洲国家公(gōng)民出任，而在少数(shù)发达国家拥有“一(yī)票否决”权的前提下，想要彻底颠覆美欧公民把持IMF头把交椅的传统(tǒng)制度几乎没有任何(hé)可能，屁股决(jué)定脑(nǎo)袋，IMF份额的调整(zhěng)要让部分发(fā)达国家割肉放血，仅在IMF决策(cè)层面就很(hěn)难启动；另外，按照美国财政部助理部长(zhǎng)埃德温·杜鲁门计算生活真快乐，即便是最应该提高份额的25个国家份额增幅(fú)只满(mǎn)足一半的目标，美国在IMF中的投票权(quán)占比(bǐ)将降至15%这个临界线附近，对此，美国绝对会行使“一票否决”权，表面上看起来十(shí)分美好的改革也必然泡汤。

显然，IMF的份额变革不(bù)可能快速到位，而只能采(cǎi)取结构(gòu)化的渐进方(fāng)式。首先，作为影响份额票权的重要变量，GDP的测量可以由混合(hé)计算改为(wèi)单独由购(gòu)买力平价计算，发(fā)展中国家(jiā)因此可以增加票权(quán)比重的5%左右，在此基础上(shàng)可以对其他变量得分展开增减调整，如降低开放度(dù)、国际储备的得(dé)分，新增成员国的收(shōu)支失衡程度(dù)和人口因素，进一步(bù)适度增大新兴市场国家的(de)份额票比例，且上述结构性(xìng)变化也(yě)并没有破坏发达(dá)国家的底线从而具有可行性。同样的温和改革方式也可运用在对IMF投(tóu)票表决机制的简化层面，基本思(sī)路是(shì)，除了最(zuì)重(zhòng)要事务需要全体一致通过外(wài)，其他重要事(shì)项统一采用70%有效多数通过，取消85%有效(xiào)多数(shù)通(tōng)过的表决(jué)方式(shì)，这看起来取消了“一票否决”权，但(dàn)美国若持异议照(zhào)样可以联合(hé)G7成员国行(xíng)使30%以上(shàng)的否决权；此外(wài)，所有要求70%多数票的决议(yì)都(dōu)应采取(qǔ)双重(zhòng)投票制，即既需要投(tóu)票权超过总投票权(quán)的70%，同时投赞成票的国家数量要超过全体与会成员数量的60%，以真正(zhèng)实现成员国的主(zhǔ)权平等。如此推动方式不仅让不同国家均有(yǒu)条件地(dì)获得否决权，更容(róng)易让不同的利(lì)益集团在变革面前达成妥(tuǒ)协并相向而行。

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